财政收入首超8万亿 税收占88%

当时这两个不列颠王国最根本的利益都在保卫宗教改革后的新教政权不落入信仰天主教的王位继承人囊中。

当一份司法建议被发给某个行政机关时，它的复件也会被送到这个机关的主管单位：包括该机关所在的政府、地方政府的法务部门，以及最重要的纪检部门。[10]See Michael W.Dowdle，On the Regulatory Dynamics of Judicialization：The Promise and Perils of Exploring‘Judicializationin East and Southeast Asia，in T. Ginsburg and A. Chen，eds.，Administrative law and Governance in Asia，New York：Routledge，2009，pp.22-38.[11]参见T市中级人民法院：《推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的经验》，载《T市审判》2009年第2期。

为了让司法建议有效，就必须有用心的设计、巧妙的送达和精致的修辞。而《道路交通安全法》则规定电动车并不属于机动车。在那些地方，资金充足的法院能够吸引和留住高素质的法官。事实上，除了在《行政诉讼法》中没有法律依据的政治和公民权利的纠纷之外，T市中级人民法院关于行政诉讼的创新，几乎涵盖了公共行政的所有重要方面：城市建设、劳动和社会保障、资源和公共安全。虽然行政机关是否遵守这些司法建议取决于多种因素，但藉由清晰的法律依据来指出它们的问题，确实提高了后者接受建议的可能性。

（二）经济发展与产业结构的变化经济发展和工业化的水平，很大程度上决定了社会矛盾的性质和地方政府解决纠纷的经济能力。结论和启示拥有了党委的支持和多种创新的举措，T市中级法院在与政府部门打交道时获得了更高的地位和规制行政行为的空间。如果他能成功地找到妥协点，并且深信他已经均衡地在所有相关当事人中分配了好处，分摊了负担，则往往可以相信：其制定的裁量基准将会得到完美的实施。

因此，在颁布一项裁量基准时，重要的是应该在一般理解和语言技术的准确性之间找到一条可行的中庸之道。在发生违法事件时，即使那些普遍适用于全体民众的裁量基准，它们也同时面向执法机关。后者是指行政机关由于经常适用行政规则所建立的行政惯例而形成了特定的法制秩序，相对人对于这种法制秩序的信赖可以主张信赖保护原则。在传统意义下，裁量基准不具备法源的性质，而仅是行政机关内的内部的规范。

因此，我们可以说裁量基准的间接地外部效力，明显的是依据一个事实的行政先例。尽管我们应当力图让立法机关穷尽一切法律细节来详细地确定所授出裁量权的范围，但是，这种理想状态已被实践证明不可能实现。

[15]基于此所制定的裁量基准，对外直接发生法律效力，不需要经由平等原则或信赖保护原则而间接发生法律效力。[24]西方程序理论一直重复着一个相同的主题：程序可以推动思想竞争并因此使结论获得广泛接受。违法或不当的裁量行为均可以通过行政复议的方式救济，但是在权力分立的考量下，法院仅能审查行政决定是否合法，而不能审查行政机关如何决定使之符合行政目的，否则无异于以法院取代行政机关行使裁量权而逾越行政权。关于裁量基准的效力问题，传统理论认为，裁量基准不具有外部效力，不需法律授权以及不需公告。

显然，裁量基准是一种行政规则，国内行政法学较为传统的一种行政规则的分类，即行政立法与其他规范性文件的二分法，行政立法包括行政法规和规章，根据《行政诉讼法》的规定，法院应该对这两类行政规则给予高度尊重在其没有明显违法的情况下，应当作为裁判具体问题的依据。从形式上看，裁量基准的效力性质就体现在其效力的相对性上，所谓相对性，意味着裁量基准的效力存在着一个否定性判断。[28]不过，它只注重民众的反应，而不考虑国家行政机关对法律的执行。根据相关法规，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的，影响城市规划尚可采取改正措施的，除了责令限期改正外，还要按该违法建设项目整体工程造价的5%-15%罚款。

十九世纪德国国家法及行政法学是将法的概念限定于国家与人民间所存在的关系，因此，裁量基准应排斥于法的概念之外。从行政权的本质来观察裁量基准概念的内涵，行政机关的裁量空间绝非意味其决定可以免于接受审查或监督，只是在尊重行政的职务权限下，合理的限缩监督审查的范围或改变审查的重点。

另外，即使确定了裁量基准的权限归属是来源于立法者授权或基于行政固有权限，也未必能进一步就确定它是内部法或外部法。裁量逾越是指行政机关行使裁量权所选定的法律效果或处分相对人逾越法律授权的范围。

衡量瑕疵是指行政裁量遗漏考虑应该加以斟酌的观点，[37]或对于应该加以斟酌的要素未作合乎授权意旨的适当考量。然而，时至今日，裁量基准也经常以法源的形式出现，只是它们仅仅限于国家之内部领域，至于在国家与国民的外部关系上，仍然是依据外部法规范，比如法律、法规以及行政规章发生规范效力，因此，当行政机关的具体决定仅单纯地违反裁量基准时，未必会被评价为行政程序法或行政诉讼法中所称之违法。厦门市某开发商建设一个综合楼项目，实际总建筑面积比规划核准面积超出462.97平方米，属违反规划建设行为，按规定应受到城管部门的行政处罚。然而，现代法治实践证明，当裁量太宽或过度时，公正也可能被专断和不平等所侵害，从而构成对个案正义的一种潜在的威胁，甚至直接的危害。从民主视角看，程序是指主体作出公众决策的参与性和透明性，尤其是指公共决策作出的对话和沟通的动态机制。[33]我国行政法学者对于行政裁量瑕疵的定义大致相同。

对此，首先提到的依据是一般平等原则与行政自我拘束原则。[34]行政机关行使裁量权时，除了应合乎授权法律的规定，以最正确与最妥善的方法对个案作合乎立法意旨的决定之外，还应该遵守如依法行政、诚信原则等一般法的规范。

执行标准根据情节轻重进行了细化，分为四个档次：轻微，总建筑面积超过《建设工程规划许可证》审批面积5%以内，按该违法建设项目整体工程造价的5%罚款。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

[30]四、裁量基准对司法的拘束力不过，裁量基准除了存在针对行政相对人的外部效力外，还有一个问题是相对于法院的外部效力，也就是对司法的拘束力问题。在德国，裁量基准仅属于内部法规范的主张也是迭受质疑，所谓裁量基准效力外部化的主张亦不在少数。

[7]另一种观点则认为裁量基准具有法律拘束力，认为不论裁量基准以什么形式出现，从其实践效力来看，基准一旦制定颁布，便成为执法人员执法的重要依据，具有规范效力和适用效力。郑春燕：《取决于行政任务的不确定法律概念定性》，载《浙江大学学报》2007年第3期。法律既然授权行政机关就法律效果进行裁量，即同时拘束其行使裁量权的义务，行政机关自然不能毫无理由的不作为。我们所要做的并不是去反对那些必要的裁量权，而是要限定那些过度或太宽的裁量权，剔除那些不必要的裁量权，以防止裁量权的恣意和滥用。

基于以上分析，对于裁量基准对司法的拘束力问题，我认为可以从我国现行的法律框架下，以高度尊重与一般尊重来构思一种思路予以解决。例如，主管机关对于可能传染致命病毒的外国食品及加工物，在做成全面禁止输入的行政行为之前，除了应该考虑全面禁止输入的决定是否属于防止病毒传入的合适手段，以及除了做该决定外，是否还有其他对人民侵害较小而且可以达成相同目的的手段，另外还需要考量该决定所能达成的公益与进口商因此所受到的私益侵害之间是否处于显然不合理的关系。

[35]参见陈新民：《行政法学总论》，中国政法大学出版社2000年版，第317页。[8]王锡锌：《自由裁量权基准——技术的创新还是误用》，载《法学研究》2008年第5期。

因此，裁量基准只在行政机关内部具有法的效力，对行政相对人不具有这种效力。在制定裁量基准时，通常必须找到妥协点。

行政机关在行使裁量权时，行政行为除了应该适合行政目的的达成外，还不得逾越必要的限度，而且需要与达成的行政目的之间保持一定的比例，否则即构成裁量权的滥用。[4]例如，古典法治主义的代表性人物戴雪[A. V. Diecy]赋予法治主义三个基本要素，其中之一乃是法治意味着绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所拥有的广泛自由裁量权。[31]对于这个问题，理论界与实务界探究的重点集中在司法审查密度。除了以平等原则和行政自我拘束原则作为外部效力的正当化理论基础外，另一个涉及裁量基准效力外部化的问题在于，新兴行政任务的要求促使行政实务必须发展新的行政行为和组织形式来应对，这在涉及科技、环保等专业技术领域尤其明显。

因此，对裁量权的限定，并不能将期望寄予法律的颁布，而在于比法律更为广泛的行政规则的制定。例如在德国环境法领域，由环保标准审议委员会所个别发布的标准授予规定，包含个别产品是否符合环境的审查标准，并将其作为技术规范中的实体决定标准。

这种内部适用效力，又将进一步延伸至行政相对方，因而具有了外部效力。在其达成目的的范围内必须采取造成最小侵害的手段。

杨建顺：《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》，载《法商研究》2003年第1期。换言之，如果裁量基准具有外部效力，代表裁量基准所具备的就不仅限于事实上的反射效力而已。